Estados ampliam benefícios, mas receita cresce abaixo da renúncia

Valor Econômico - 09/05/2019
Marta Watanabe

De 2012 a 2018 a renúncia fiscal dos Estados cresceu 15,3% em termos reais, enquanto a arrecadação do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) aumentou apenas 2,2% no mesmo período. Os dados se referem ao agregado de 18 Estados mais o Distrito Federal que representam 92% da arrecadação nacional do tributo. Nesse universo, o ICMS renunciado em relação ao recolhimento total do imposto subiu de 16,5% em 2012 para 18,6% no ano passado.

Os dados constam de levantamento feito pela economista Vilma Pinto, pesquisadora do Instituto Brasileiro de Economia (Ibre/FGV). Os dados de renúncia, explica, foram retirados de informações fornecidas na Lei de Orçamento Anual (LOA) ou na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) dos Estados. A renúncia se refere ao ICMS e contempla o valor que deixou de ser arrecadado no ano como resultado de novos benefícios ou de incentivos concedidos anteriormente. Nos 19 entes, o valor renunciado atingiu R$ 83,1 bilhões em 2018. O levantamento foi feito a pedido da Federação Brasileira de Associação de Fiscais de Tributos Estaduais (Febrafite).

Vilma salienta que as renúncias tributárias do ICMS possuem, em sua maioria, uma motivação diferente da tradicional, pois esta é dada em boa parte pela guerra fiscal. Assim, os Estados criam incentivos para aumentar a competitividade da sua região em relação às demais, mas sem avaliar os efetivos impactos de cada medida. O que surpreende, diz Vilma, é a falta de avaliação dos benefícios. "A inexistência de avaliação desses incentivos acaba por não permitir conhecer os custos versus benefícios das renúncias concedidas", diz a economista.

Os dados mostram, segundo Vilma, que os gastos tributários de ICMS possuem como motivação a atração ou a manutenção de empresas em seu território, e não uma política pública com motivação econômica justificável, transparente e com avaliação prévia de seus efeitos. "A utilização desse instrumento para a guerra fiscal provocou um aumento acelerado dos incentivos fiscais, sem igual contrapartida nos recursos efetivamente arrecadados."

Vilma lembra que o período de 2012 a 2018 contempla o biênio 2015/2016, de recessão. Por isso o avanço da renúncia em alguns entes se deu também porque houve um ritmo menor de crescimento das receitas. Em alguns casos, o nível de renúncia avançou também por que a arrecadação caiu em termos reais. No Rio de Janeiro, a receita de ICMS recuou 6,7% de 2012 a 2018. Dos 19 entes analisados, em 12 houve elevação do valor de renúncia em relação ao total de ICMS arrecadado no período.

Goiás é um dos Estados com maior relação entre renúncia e receitas. Cristiane Schmidt, secretária da Fazenda goiana, diz que para este ano os benefícios de ICMS somam R$ 8 bilhões, o que representa 50% da arrecadação do imposto, estimada em R$ 16 bilhões. Boa parte dos incentivos é oferecida para a indústria e para o comércio atacadista. "É muita coisa", diz ela.

Segundo Cristiane, o Estado de Goiás deve fazer uma revisão dos benefícios oferecidos atualmente. A avaliação, explica, será feita em conjunto com o setor produtivo. "Não podemos rasgar contratos nem temos intenção de quebrar empresas", diz. O Estado, ressalta ela, precisa encaminhar três questões prioritárias: a despesa com ativos, com inativos e a parte tributária, dada pelos incentivos fiscais. No último item, diz ela, a mudança da tributação sobre consumo para o destino, da forma como tem sido proposta pelo projeto de emenda constitucional encaminhado pela Câmara dos Deputados, certamente é importante.

George Santoro, secretário da Fazenda de Alagoas, também diz que a reforma do ICMS é o caminho para resolver o assunto. Em relação ao Estado, diz ele, os dados mostram aumento da participação dos incentivos porque ao longo do tempo o governo passou a mensurar com maior precisão a renúncia relacionada aos benefícios, o que fez elevar os valores declarados nos relatórios.

O economista José Roberto Afonso, professor do Instituto Brasiliense de Direito Público (IDP), lembra que os Estados são responsáveis pela apuração da renúncia e provavelmente não seguem todos a mesma metodologia. "Na verdade, falta um manual comum para medir renúncias, que seria mais uma atribuição do Conselho de Gestão Fiscal da LRF [Lei de Responsabilidade Fiscal]." O economista defende a instauração do conselho com atribuição de garantir a uniformização das contas públicas dos Estados. A mudança de critério na forma de apuração da renúncia no decorrer dos últimos anos, diz ele, pode ter afetado os resultados em alguns Estados.

Santoro lembra que a Lei Complementar 160/2017, que permitiu a convalidação dos incentivos fiscais irregulares de ICMS, amenizou um pouco o cenário de guerra fiscal, já que novos benefícios não podem mais ser concedidos. A brecha que permite aos Estados a chamada "cola", reproduzindo incentivos dados por entes da mesma região, porém, diz ele, pode levar a uma nova disputa entre os Estados com redução de alíquotas do imposto, embora desta vez relacionada a benefícios oferecidos legalmente.

Vilma avalia que a solução passa necessariamente por uma reforma tributária que resulte na eliminação dos incentivos e da guerra fiscal. Caso isso não ocorra, diz ela, continuará o esvaziamento da base de incidência do ICMS, seja por questões estruturais da economia, seja por incentivos fiscais concedidos de forma desordenada.

Juracy Soares, presidente da Febrafite, diz que a saída é mudar o modelo atual do ICMS nos moldes do que tem sido discutido, com a criação de um imposto com cobrança deslocada da produção para o destino. Dessa forma, diz Soares, seria possível estabelecer uma alíquota única e assim acabar com a guerra fiscal. Para Soares, qualquer movimento que reduza o custo de compliance, trazendo simplificação, transparência e segurança jurídica, é bem-vindo, mesmo que as mudanças sejam parceladas. Não é necessário, diz ele, que as mudanças sejam feitas de uma só vez, numa única reforma.

Certeza fiscal! De quem?

Tecer críticas aos benefícios e incentivos fiscais praticados em Goiás é tarefa intrincada por conta da prosaica retórica empresarial transmitida por meio de clichês contendo termos dogmáticos como renda, emprego, desenvolvimento, competitividade, etc.; que por vezes tende a transformar o crítico em vilão da prosperidade estadual.

Recentemente, o grupo que defende os incentivos e benefícios fiscais - majoritariamente formado por empresários interessados e profissionais liberais que prestam assessoria nesse sentido - colocaram em voga o conhecido clichê da “certeza fiscal” ou segurança jurídica, contra-atacando a movimentação da equipe econômica do governo estadual no sentido de rever a renúncia de receita goiana, oficialmente (sub) avaliada em R$ 8 bilhões anuais, disparadamente a maior do país quando relacionada à respectiva receita tributária.

A intenção da classe empresarial é incutir através do mantra da segurança jurídica que a “certeza fiscal” se trata de elemento essencial à manutenção da competitividade, investimento e desenvolvimento; que entendem ser inexoráveis consequências diretamente relacionadas ao volume de incentivos e benefícios fiscais concedidos pelo estado.

FMI, Banco Mundial, OCDE e o Fórum Econômico Mundial não pensam assim, aliás, seus relatórios trazem conclusões diametralmente contrárias, onde constatam que subsídios estatais concedidos a conglomerados empresariais são responsáveis basicamente por três fenômenos econômicos: distribuição de riqueza “para cima”, perda de competitividade e desigualdade social.

Mas, voltando ao caso específico da “certeza fiscal”, apesar de ser um dogma hígido, esse vem sendo utilizado de forma marota no caso da renúncia fiscal goiana, isso porque a segurança jurídica de que o volume da renúncia fiscal não será alterado possui mão única na visão empresarial, ou seja, não pode ser diminuído, mas se for aumentado não trará nenhuma incerteza ao equilíbrio fiscal do estado.

Seguindo nessa mão única, alegam os empresários que seus benefícios e incentivos fiscais são resguardados pela lei, por tal, devem ser respeitados a qualquer custo, esquecendo-se de mencionar que grande parte da renúncia chancelada pelo legislativo goiano atropelou a “certeza” constitucional de que benefícios do ICMS não seriam concedidos sem a chancela do Confaz, e que praticamente todos eles foram instituídos ignorando a “certeza” preconizada na lei de responsabilidade fiscal de que o impacto financeiro da benesse seria mensurado, com rigorosa indicação de como e onde seria compensado no orçamento.

Mesmo após a convalidação dos benefícios fiscais pelo Confaz a lógica da segurança jurídica de mão única prevalece firme no meio empresarial. Para constatar isso basta observar a movimentação do nicho interessado que os atuais R$ 8 bilhões em renúncia fiscal seja majorado, com a justificativa de atrair novos investimentos ao estado, sem, contudo, existir a mais pálida menção de como e onde esse aumento de renúncia será absorvido no já combalido orçamento estadual, exigência essa que carrega a “certeza” da LRF.

No mesmo sentido, basta simples consulta ao portal da transparência da Assembleia Legislativa de Goiás para constatar dezenas de projetos de lei, findos ou em tramitação, que tratam de concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária, sem nenhuma alusão à estimativa de impacto ou demonstração de medidas de compensação, conforme exige a LRF com toda a “certeza”.

Daí a lógica conclusão que, de fato, incerta e insegura é a saúde fiscal do Estado de Goiás quando o assunto é a sua renúncia de receita.

Assim, toda vez que ouvirem o dogma da segurança jurídica em defesa da “certeza fiscal”, perguntem: certeza, de quem?

Secretário Adriano da Rocha Lima concorda que o sigilo é do fisco

Secretário Adriano da Rocha Lima

Ontem (02), o superintendente de informações fiscais da Secretaria da Economia de Goiás, auditor-fiscal Alessandro Alves Ferreira, acompanhado das auditoras-fiscais, Rúbia Jordânia, gerente de ferramentas e auditorias fiscais e Iris Rosa, coordenadora do sigilo fiscal e proteção de dados; reuniram-se com o secretário de desenvolvimento econômico e inovação, Adriano da Rocha Lima, para tratarem da estrutura da TI da Economia nessa segunda etapa da reforma administrativa do governo estadual.

Também estiveram presentes no encontro o Diretor Jurídico do Sindifsico, auditor-fiscal Cláudio Modesto e o provável futuro superintendente da TI da pasta da Economia, gestor de TI Gustavo Vieira.

Durante a reunião, Claudio Modesto discorreu sobre a importância do sigilo fiscal para o contribuinte e a preocupação do fisco em relação ao correto tratamento da proteção e guarda desses dados sigilosos. Lembrou o diretor do Sindifisco que na primeira etapa da reforma administrativa o governo vetou emenda parlamentar patrocinada pela entidade, indicando literalmente a pasta da Economia como a única responsável pela guarda do sigilo.

O secretário Rocha Lima foi informado que na Assembleia Legislativa o veto do governo aguarda para ser votado com parecer do deputado relator Hélio de Sousa, opinando por sua rejeição. Foi informado ainda que o Sindifisco também patrocina emenda à constituição colocando a manipulação e guarda do sigilo fiscal sob a responsabilidade dos servidores fiscais da administração tributária.

Adriano ouviu as ponderações e respondeu que concorda que o sigilo fiscal seja objeto restrito à esfera da administração fazendária e de seus servidores, apenas não adere à ideia de que a gestão da TI da pasta deva ser prerrogativa exclusiva de auditores-fiscais, pois entende que a tarefa de construir e gerenciar ferramentas e sistemas em nada interfere na segurança dos dados fiscais.

O secretário disse ainda que não se opõe à derrubada do veto do governo que se encontra na Assembleia Legislativa e tampouco a emenda à constituição que tramita naquela casa legislativa, estando disposto, caso seja consultado, a emitir opinião favorável as pretensões legislativas do Sindifisco sobre o sigilo fiscal, uma vez que não interferem na gestão da TI pretendida pela administração.

Ao final, o secretário colocou-se à disposição para discutir qualquer inovação trazida pela segunda etapa da reforma administrativa que represente ameaça potencial de manipulação e guarda do sigilo fiscal por órgão ou servidores estranhos à administração fazendária.

E Goiás, “cola” de quem?

Platão escreveu que o excesso normalmente produz reação na direção oposta à pretendida, Confúcio ensinava que o excesso enfraquece e Voltaire aconselhava: use, mas não abuse. Cada um desses grandes pensadores, ao seu modo e tempo, concordava que o excesso praticado pelo homem, cedo ou tarde, redundaria em algum tipo de efeito colateral lesivo ao patrimônio físico, moral ou material do mesmo.

Nesse sentido, notório que nos últimos 20 anos Goiás se consolidou como o mais exagerado - ou como alguns preferem dizer, agressivo - estado da federação em termos de concessões de benefícios e incentivos fiscais, circunstância que fez com que sua renúncia de receita chegasse a R$ 8 bilhões ao ano, sendo R$ 5,67 bilhões somente em ICMS, que representa 35% de tudo que que se arrecada desse imposto no estado.

O preocupante diagnóstico das contas públicas do estado é um dos efeitos colaterais que a exagerada renúncia fiscal praticada ajudou a consolidar. Ante tal quadro, a pasta da Economia sinalizou que o volume dos benefícios e incentivos serão revistos e enquanto isso não ocorrer a ordem da equipe econômica é congelar a renúncia fiscal nos atuais R$ 8 bilhões, ou seja, para cada real de nova renúncia concedida, outro terá que ser diminuído dos que já existem.

Porém, outro efeito colateral começa a se manifestar, prenunciando outro duro golpe contra a nossa economia por parte de um vizinho. O Distrito Federal está convencendo empresas instaladas ou com intenção de se instalarem em Goiás a se mudarem para Brasília, em troca de favores fiscais mais vantajosos.

Opa, espera aí! Se a nossa política de renúncia fiscal é a mais agressiva, por que então o DF tem se mostrado mais atrativo que Goiás? 

A principal razão é que ele seguiu os conselhos de Voltaire, usando, sem abusar.

Verdade que a falta de abuso não decorreu simplesmente de uma livre opção. O DF sempre tentou imitar Goiás na criatividade e no volume de sua renúncia fiscal, porém, sempre encontrou a combativa resistência do Ministério Público do Distrito Federal, que questionava toda criação de renúncia de ICMS sem a chancela do Confaz ou em desacordo com a lei de responsabilidade fiscal.

O ex-senador pelo DF, Hélio José, chegou a justificar no final de 2017 que era favorável à convalidação dos benefícios fiscais por que o MP/DF não deixava passar nada, enquanto no Estado de Goiás ocorria justamente o contrário. Dois ex-governadores candangos e pelo menos uma dúzia de seus ex-secretários respondem ou responderam a processos por improbidade devido a instituição de favores fiscais em desacordo com a legislação. Já em Goiás, somente agora, 20 anos depois, surgem as primeiras ações nesse sentido.

Assim, com uma renúncia de ICMS de apenas R$ 1,3 bilhão, cinco vezes menor que Goiás, somado ao fato de depender muito menos da arrecadação desse imposto do que os goianos, faz com que o DF tenha hoje uma margem considerável para negociar benefícios e incentivos. Para se ter uma ideia, caso Brasília resolva dobrar o volume de sua renúncia fiscal, não chegará à metade da renúncia praticada em Goiás.

E o MP/DF, parou de combater os benefícios fiscais? Não, ficou de mãos atadas. Esse é outro importante efeito colateral que Goiás provocou com sua agressividade na concessão de benesses fiscais, abrindo as portas para que tanto o DF, quanto o MS e MT se apresentem para a guerra fiscal tão agressivos quanto nós, goianos, só que agora sem violação da lei.

A convalidação de benefícios fiscais irregulares pelo Confaz trouxe consigo a polêmica “regra da cola”, permitindo que favores fiscais convalidados sejam estendidos a outros estados da mesma região, ou seja, permite que as mesmas armas utilizadas por Goiás na guerra fiscal, antes tidas como ilegais, possam agora ser usadas legalmente por nossos vizinhos do centro oeste.

Já Goiás, por possuir o mais poderoso e sortido arsenal de benefícios e incentivos fiscais, não tem de quem colar!

Apesar da paridade de armas, a situação é desoladora para Goiás, pois já não possui munição suficiente para a possível guerra fiscal que se avizinha, que foram fartamente desperdiçadas durante os 20 anos que antecederam nossa pirrônica posição de campeão em renúncia do ICMS.

Doutra banda, o fato de usar sem abusar da respectiva renúncia, tornou nossos vizinhos melhor preparados para um provável confronto, pois, além de razoavelmente municiados, agora podem atacar ou revidar com benefícios e incentivos de grosso calibre, que até pouco tempo somente Goiás possuía.

Que tenham piedade então!

Em Goiás, além de tocar, o auditor carrega o piano

Afinal, qual a missão de um auditor-fiscal de tributos? O art. 142 da Código Tributário Nacional resume a essência da atividade exercida por essa carreira de estado, descrevendo sua missão privativa de constituir o crédito tributário pelo lançamento, por meio de procedimento administrativo que vise a verificação da ocorrência do fato gerador da obrigação, determinação da matéria tributável, cálculo do tributo devido, identificação do sujeito passivo e, sendo o caso, aplicação da penalidade cabível.

Trocando em miúdos, a tarefa do auditor-fiscal é a de identificar e equacionar omissões tributárias visando otimizar a arrecadação, ajudando e orientando a maioria dos contribuintes que buscam cumprir a lei fiscal, promovendo, ao mesmo tempo, a justiça fiscal através de repreensões administrativas dirigidas a uma minoria que não está disposta a cumprir com suas obrigações tributárias.

Pode-se dizer que após o crédito tributário ser recolhido ou definitivamente constituído pelo lançamento, ou seja, estiver apto a ser inscrito em dívida ativa, encerra-se a missão do auditor.

Porém, em Goiás, a missão do auditor vai muito além.

O servidor-mor da administração tributária goiana, além de suas tarefas ordinárias, também possui a missão de coordenar a cobrança administrativa da dívida tributária estadual, utilizando-se para isso de ferramentas administrativas concebidas pelo próprio fisco, tal como o parcelamento de créditos, Cadin, devedor contumaz, Refis, etc.

Sem custo extra para o contribuinte, a cobrança administrativa realizada pelo fisco tem se mostrado o meio mais rápido, eficaz e barato na recuperação do crédito tributário, apesar do obstinado desejo de outras carreiras em tomar o lugar do fisco nessa modalidade de cobrança, com a cúpida pretensão de embolsarem espécie de honorários que denominam como “encargos legais”, representando um acréscimo de 10% sobre o valor da dívida, a exemplo do modelo que conseguiram implementar recentemente na cobrança administrativa do PROCON e SECIMA.

Somente quando a satisfação do crédito tributário depender de expropriação judicial de bens é que a missão de garantir o pagamento da dívida muda de mãos, encerrando, em tese, a missão do auditor-fiscal goiano.

Digo em tese, porque na menor dificuldade encontrada pelos servidores incumbidos da execução fiscal, o auditor-fiscal é imediatamente chamado para acudi-los.

A prática vem demonstrando que em casos mais emblemáticos, mesmo após ter tocado praticamente durante todo o espetáculo da arrecadação tributária - que vai do lançamento até a quitação espontânea, negociada ou forçada do crédito tributário - o auditor é rotineiramente convocado para carregar o piano para que outros toquem no pouco que resta desse show.

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a matéria da penhora de faturamento 

Exemplo mais recente dessa circunstância foi a propalada ação atribuída ao Comitê Interinstitucional de Recuperação de Ativos (CIRA), onde a PGE requereu a penhora de faturamento de um conhecido supermercado da capital goiana, obtendo êxito na concessão da ordem judicial requerida.

O caso foi amplamente divulgado pela imprensa, com direito a entrevistas, notas e declarações por parte de procuradores e gestores da pasta da Economia, que trataram a penhora como um feito exemplar da atuação e integração do trabalho das respectivas instituições.

Se tal feito é merecedor de todo o estardalhaço produzido eu não sei, mas, ganha um doce quem adivinhar qual servidor foi indicado pela PGE e designado pela juíza prolatora da ordem judicial como responsável pela execução da intrincada tarefa de efetivar, administrar e prestar contas da penhora de faturamento deferida?

Ganhou o doce quem disse: auditor-fiscal. Isso mesmo, ele tocou durante quase todo o tempo e agora vai carregar o piano no finalzinho do espetáculo, encargo que cabia a outro servidor.

E não é um caso isolado. Muito comum a PGE indicar em suas petições o auditor-fiscal como perito, assistente ou administrador judicial, sem maiores preocupações com um curioso detalhe: mesmo contendo previsão processual de remuneração por honorários, o auditor acaba exercendo o encargo de forma gratuita, e, em sentido contrário, contribuindo para que o procurador do estado receba honorários que estão previstos no mesmo código processual.

O que muitos auditores não sabem é que a indicação como administrador, perito ou assistente judicial necessita de aceitação expressa do designado, podendo o encargo ser solenemente recusado mediante simples petição dirigida ao juiz designante.

Então, fica a pergunta: perito, administrador ou assistente, se o auditor-fiscal recusar o encargo quem vai carregar o piano?