Estados ampliam benefícios, mas receita cresce abaixo da renúncia

Valor Econômico - 09/05/2019
Marta Watanabe

De 2012 a 2018 a renúncia fiscal dos Estados cresceu 15,3% em termos reais, enquanto a arrecadação do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) aumentou apenas 2,2% no mesmo período. Os dados se referem ao agregado de 18 Estados mais o Distrito Federal que representam 92% da arrecadação nacional do tributo. Nesse universo, o ICMS renunciado em relação ao recolhimento total do imposto subiu de 16,5% em 2012 para 18,6% no ano passado.

Os dados constam de levantamento feito pela economista Vilma Pinto, pesquisadora do Instituto Brasileiro de Economia (Ibre/FGV). Os dados de renúncia, explica, foram retirados de informações fornecidas na Lei de Orçamento Anual (LOA) ou na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) dos Estados. A renúncia se refere ao ICMS e contempla o valor que deixou de ser arrecadado no ano como resultado de novos benefícios ou de incentivos concedidos anteriormente. Nos 19 entes, o valor renunciado atingiu R$ 83,1 bilhões em 2018. O levantamento foi feito a pedido da Federação Brasileira de Associação de Fiscais de Tributos Estaduais (Febrafite).

Vilma salienta que as renúncias tributárias do ICMS possuem, em sua maioria, uma motivação diferente da tradicional, pois esta é dada em boa parte pela guerra fiscal. Assim, os Estados criam incentivos para aumentar a competitividade da sua região em relação às demais, mas sem avaliar os efetivos impactos de cada medida. O que surpreende, diz Vilma, é a falta de avaliação dos benefícios. "A inexistência de avaliação desses incentivos acaba por não permitir conhecer os custos versus benefícios das renúncias concedidas", diz a economista.

Os dados mostram, segundo Vilma, que os gastos tributários de ICMS possuem como motivação a atração ou a manutenção de empresas em seu território, e não uma política pública com motivação econômica justificável, transparente e com avaliação prévia de seus efeitos. "A utilização desse instrumento para a guerra fiscal provocou um aumento acelerado dos incentivos fiscais, sem igual contrapartida nos recursos efetivamente arrecadados."

Vilma lembra que o período de 2012 a 2018 contempla o biênio 2015/2016, de recessão. Por isso o avanço da renúncia em alguns entes se deu também porque houve um ritmo menor de crescimento das receitas. Em alguns casos, o nível de renúncia avançou também por que a arrecadação caiu em termos reais. No Rio de Janeiro, a receita de ICMS recuou 6,7% de 2012 a 2018. Dos 19 entes analisados, em 12 houve elevação do valor de renúncia em relação ao total de ICMS arrecadado no período.

Goiás é um dos Estados com maior relação entre renúncia e receitas. Cristiane Schmidt, secretária da Fazenda goiana, diz que para este ano os benefícios de ICMS somam R$ 8 bilhões, o que representa 50% da arrecadação do imposto, estimada em R$ 16 bilhões. Boa parte dos incentivos é oferecida para a indústria e para o comércio atacadista. "É muita coisa", diz ela.

Segundo Cristiane, o Estado de Goiás deve fazer uma revisão dos benefícios oferecidos atualmente. A avaliação, explica, será feita em conjunto com o setor produtivo. "Não podemos rasgar contratos nem temos intenção de quebrar empresas", diz. O Estado, ressalta ela, precisa encaminhar três questões prioritárias: a despesa com ativos, com inativos e a parte tributária, dada pelos incentivos fiscais. No último item, diz ela, a mudança da tributação sobre consumo para o destino, da forma como tem sido proposta pelo projeto de emenda constitucional encaminhado pela Câmara dos Deputados, certamente é importante.

George Santoro, secretário da Fazenda de Alagoas, também diz que a reforma do ICMS é o caminho para resolver o assunto. Em relação ao Estado, diz ele, os dados mostram aumento da participação dos incentivos porque ao longo do tempo o governo passou a mensurar com maior precisão a renúncia relacionada aos benefícios, o que fez elevar os valores declarados nos relatórios.

O economista José Roberto Afonso, professor do Instituto Brasiliense de Direito Público (IDP), lembra que os Estados são responsáveis pela apuração da renúncia e provavelmente não seguem todos a mesma metodologia. "Na verdade, falta um manual comum para medir renúncias, que seria mais uma atribuição do Conselho de Gestão Fiscal da LRF [Lei de Responsabilidade Fiscal]." O economista defende a instauração do conselho com atribuição de garantir a uniformização das contas públicas dos Estados. A mudança de critério na forma de apuração da renúncia no decorrer dos últimos anos, diz ele, pode ter afetado os resultados em alguns Estados.

Santoro lembra que a Lei Complementar 160/2017, que permitiu a convalidação dos incentivos fiscais irregulares de ICMS, amenizou um pouco o cenário de guerra fiscal, já que novos benefícios não podem mais ser concedidos. A brecha que permite aos Estados a chamada "cola", reproduzindo incentivos dados por entes da mesma região, porém, diz ele, pode levar a uma nova disputa entre os Estados com redução de alíquotas do imposto, embora desta vez relacionada a benefícios oferecidos legalmente.

Vilma avalia que a solução passa necessariamente por uma reforma tributária que resulte na eliminação dos incentivos e da guerra fiscal. Caso isso não ocorra, diz ela, continuará o esvaziamento da base de incidência do ICMS, seja por questões estruturais da economia, seja por incentivos fiscais concedidos de forma desordenada.

Juracy Soares, presidente da Febrafite, diz que a saída é mudar o modelo atual do ICMS nos moldes do que tem sido discutido, com a criação de um imposto com cobrança deslocada da produção para o destino. Dessa forma, diz Soares, seria possível estabelecer uma alíquota única e assim acabar com a guerra fiscal. Para Soares, qualquer movimento que reduza o custo de compliance, trazendo simplificação, transparência e segurança jurídica, é bem-vindo, mesmo que as mudanças sejam parceladas. Não é necessário, diz ele, que as mudanças sejam feitas de uma só vez, numa única reforma.

E Goiás, “cola” de quem?

Platão escreveu que o excesso normalmente produz reação na direção oposta à pretendida, Confúcio ensinava que o excesso enfraquece e Voltaire aconselhava: use, mas não abuse. Cada um desses grandes pensadores, ao seu modo e tempo, concordava que o excesso praticado pelo homem, cedo ou tarde, redundaria em algum tipo de efeito colateral lesivo ao patrimônio físico, moral ou material do mesmo.

Nesse sentido, notório que nos últimos 20 anos Goiás se consolidou como o mais exagerado - ou como alguns preferem dizer, agressivo - estado da federação em termos de concessões de benefícios e incentivos fiscais, circunstância que fez com que sua renúncia de receita chegasse a R$ 8 bilhões ao ano, sendo R$ 5,67 bilhões somente em ICMS, que representa 35% de tudo que que se arrecada desse imposto no estado.

O preocupante diagnóstico das contas públicas do estado é um dos efeitos colaterais que a exagerada renúncia fiscal praticada ajudou a consolidar. Ante tal quadro, a pasta da Economia sinalizou que o volume dos benefícios e incentivos serão revistos e enquanto isso não ocorrer a ordem da equipe econômica é congelar a renúncia fiscal nos atuais R$ 8 bilhões, ou seja, para cada real de nova renúncia concedida, outro terá que ser diminuído dos que já existem.

Porém, outro efeito colateral começa a se manifestar, prenunciando outro duro golpe contra a nossa economia por parte de um vizinho. O Distrito Federal está convencendo empresas instaladas ou com intenção de se instalarem em Goiás a se mudarem para Brasília, em troca de favores fiscais mais vantajosos.

Opa, espera aí! Se a nossa política de renúncia fiscal é a mais agressiva, por que então o DF tem se mostrado mais atrativo que Goiás? 

A principal razão é que ele seguiu os conselhos de Voltaire, usando, sem abusar.

Verdade que a falta de abuso não decorreu simplesmente de uma livre opção. O DF sempre tentou imitar Goiás na criatividade e no volume de sua renúncia fiscal, porém, sempre encontrou a combativa resistência do Ministério Público do Distrito Federal, que questionava toda criação de renúncia de ICMS sem a chancela do Confaz ou em desacordo com a lei de responsabilidade fiscal.

O ex-senador pelo DF, Hélio José, chegou a justificar no final de 2017 que era favorável à convalidação dos benefícios fiscais por que o MP/DF não deixava passar nada, enquanto no Estado de Goiás ocorria justamente o contrário. Dois ex-governadores candangos e pelo menos uma dúzia de seus ex-secretários respondem ou responderam a processos por improbidade devido a instituição de favores fiscais em desacordo com a legislação. Já em Goiás, somente agora, 20 anos depois, surgem as primeiras ações nesse sentido.

Assim, com uma renúncia de ICMS de apenas R$ 1,3 bilhão, cinco vezes menor que Goiás, somado ao fato de depender muito menos da arrecadação desse imposto do que os goianos, faz com que o DF tenha hoje uma margem considerável para negociar benefícios e incentivos. Para se ter uma ideia, caso Brasília resolva dobrar o volume de sua renúncia fiscal, não chegará à metade da renúncia praticada em Goiás.

E o MP/DF, parou de combater os benefícios fiscais? Não, ficou de mãos atadas. Esse é outro importante efeito colateral que Goiás provocou com sua agressividade na concessão de benesses fiscais, abrindo as portas para que tanto o DF, quanto o MS e MT se apresentem para a guerra fiscal tão agressivos quanto nós, goianos, só que agora sem violação da lei.

A convalidação de benefícios fiscais irregulares pelo Confaz trouxe consigo a polêmica “regra da cola”, permitindo que favores fiscais convalidados sejam estendidos a outros estados da mesma região, ou seja, permite que as mesmas armas utilizadas por Goiás na guerra fiscal, antes tidas como ilegais, possam agora ser usadas legalmente por nossos vizinhos do centro oeste.

Já Goiás, por possuir o mais poderoso e sortido arsenal de benefícios e incentivos fiscais, não tem de quem colar!

Apesar da paridade de armas, a situação é desoladora para Goiás, pois já não possui munição suficiente para a possível guerra fiscal que se avizinha, que foram fartamente desperdiçadas durante os 20 anos que antecederam nossa pirrônica posição de campeão em renúncia do ICMS.

Doutra banda, o fato de usar sem abusar da respectiva renúncia, tornou nossos vizinhos melhor preparados para um provável confronto, pois, além de razoavelmente municiados, agora podem atacar ou revidar com benefícios e incentivos de grosso calibre, que até pouco tempo somente Goiás possuía.

Que tenham piedade então!

Liberal nos lucros, social nos custos

        

Com sua política de incentivos fiscais Goiás consegue unir o que há de pior em duas filosofias antagônicas. Quando se trata de lucro, esse é distribuído segundo a lógica liberal, indo apenas para os poucos particulares que tiveram coragem de empreender. Quando o assunto é o custo, aí vale a lógica socialista, devendo o ônus ser partilhado com toda a sociedade, que tem o dever de financiar os meios de produção, mesmo que pertencentes à iniciativa privada.

A proposta do Sindifisco de autorrecuperação fiscal de Goiás apresentada à imprensa semana passada (31/01/2019), colide justamente com o raciocínio deletério do custo para todos e o lucro para poucos; e, lógico, já era esperada a reação contrária dos beneficiários da equivocada renúncia fiscal goiana, inclusive daqueles que por meio de serviços de consultorias e assessorias lucram com projetos nesse sentido.

Ao contrário do doce discurso de desenvolvimento e renda proporcionados por benefícios fiscais, reconhecidos organismos transnacionais como o FMI, o Banco Mundial e a OCDE; reiteradamente apontam em seus relatórios que a renúncia fiscal brasileira possui duvidoso retorno para a sociedade, mesmo sem considerar as graves distorções apontadas pelo Sindifisco.

Corrobora com o diagnóstico desses organismos o fato de Goiás patinar há mais de 15 anos na 9º posição do PIB brasileiro, não obstante figurar como um dos mais aguerridos em termos de incentivos fiscais, demonstrando que a agressividade de sua renúncia fiscal durante esse período em nada ajudou melhorar sua posição.

Mesmo o PIB de Goiás crescendo 12% nessa última década e meia, estados vizinhos subiram de posição no ranking brasileiro apresentando desempenho três vezes maior, não obstante possuírem uma renúncia fiscal que é menos da metade da nossa, a exemplo do Mato Grosso, com crescimento de 53% e Mato Grosso do Sul com 33%.

Infelizmente, o projeto goiano de desenvolvimento econômico é concentrado quase que integralmente na agressividade do seu portfólio de incentivos e benefícios fiscais, que são oferecidos em detrimento de maiores avanços em infraestrutura e tecnologia à disposição do investidor; circunstância que acabou colocando Goiás como refém da própria política de incentivos.

Quanto a rivalidade entre empresas, não podemos confundir competição com guerra fiscal. Na primeira situação, em regra, vence o mais preparado, na segunda o mais forte. Os benefícios fiscais goianos sempre estiveram mais relacionados com política e poder do que com economia e juridicidade, daí a razão das grandes corporações abocanharem para si a quase totalidade da renúncia fiscal.

Isso explica porque nossa política de benefícios fiscais é social nos custos e liberal nos lucros: nesse cenário, o mais forte prevalece.

 Isso tem que mudar!

ICMS: não usou, devolva

Imagine uma pessoa pedindo ajuda ao governo para atender necessidades urgentes de sua família, conseguindo ser contemplada com um benefício assistencial, passando a receber do Estado R$ 100 mensais em tickets alimentação.

Agora, considere que tempos depois essa pessoa não mais precise desse benefício, mas, em vez de dispensá-lo, passa a guardar os tickets recebidos, para depois vendê-los pela metade do preço.

Concluir pelo teor amoral dessa situação hipotética dispensa maiores debates. Ocorre que é justamente isso que vem acontecendo em Goiás com o benefício fiscal do crédito outorgado do ICMS, impedindo que milhões de reais ingressem nos cofres do Estado a cada ano.

Para se ter ideia do tamanho desse gasto público, uma só empresa com faturamento bilionário e beneficiária de créditos fiscais outorgados, recolheu em um ano menos de R$ 70 mil de ICMS para Goiás, porém, no mesmo período vendeu R$ 60 milhões dos créditos que não utilizou.

Resumo da ópera: além de recolher um valor aviltante de ICMS frente ao seu faturamento, a legislação fiscal também permitiu que essa empresa vendesse o benefício excedente a terceiros, que também diminuíram a respectiva conta do ICMS, pagando a metade do preço do imposto reduzido. Mais lucrativo que isso só a fabricação de dinheiro.

O simples fato da empresa beneficiária acumular créditos oriundos de auxílios fiscais já deixa evidente o exagero do benefício concedido. Já o fato de ser permitida a venda a terceiros do crédito não utilizado, traz à tona o caráter rentista e o grave desvio de finalidade da política de incentivos fiscais operada no Estado de Goiás.

Fácil concluir que o quadro calamitoso das contas públicas de Goiás se deve, em boa parte, aos nocivos benefícios fiscais que opera, afinal, abrir mão de 35% de sua receita corrente líquida com renúncias fiscais que chegam a R$ 9 bilhões ao ano, não é para qualquer um.

Para racionalizar boa parte dos seus gastos tributários, Goiás não precisa revogar seus benefícios fiscais, basta apenas exigir do beneficiário que se comporte dentro do que é óbvio e moral, tanto no caso hipotético dos tickets quanto no caso concreto do crédito outorgado: se não usou, devolva.

Seria mais racional e menos traumático equilibrar as contas do Estado com ações simples assim do que atrasar a folha, rolar fornecedores, vender patrimônio, paralisar investimentos ou instituir novos tributos.

Cláudio Modesto, Auditor-fiscal e Diretor Jurídico do SINDIFISCO/GO